永續、社區和歷史性：台灣都市設計的現況與展望 - 環境法律人協會 Environmental Jurists Association
喻肇青教授（中原大學建築系）
常有朋友問我：「台灣的都市為什麼這麼醜？有規劃嗎？」
「當然有，我們有『都市計畫』！」我非常肯定地回應。但是，都市計畫的執行能形塑城市的美質嗎？
比較關心景觀環境的朋友會接著問：「台灣的建築設計為什麼有的死死板板？又有的造形特異？和環境不怎麼協調。我們有都市景觀的控制嗎？」
「有的，我們有『都市設計』！內政部營建署規範地方政府，大於一定基地規模的私有建築和所有的公共建築，或者是位於都市計畫特定範圍內的所有建築基地，在核發建築執照之前都要執行『都市設計審議』作業。」我的回答並沒有那麼理直氣壯，心裡想的是：「關照城市整體環境品質的『都市設計』現在已經被窄化成『都市設計審議制度』了！」
事實上在近半世紀以來，「都市設計」之所以成為進步的城市環境治理與實踐的重要議題，是因為現代都市的發展出了問題，而這些問題不是傳統的都市計畫和現代建築所能解決的。本文嘗試重新檢視「都市設計」的內涵與意義，將「都市設計」從窄化的建築審議程序上的工具，換回至整體環境治理與營造的策略與原則。尤其在當前都市計畫、都市更新等法令形成了大家對人民權益和社會正義的關心之刻，希望也能從法律的觀點，引起大家對都市整體環境品質的關注。
「當然有，我們有『都市計畫』！」我非常肯定地回應。但是，都市計畫的執行能形塑城市的美質嗎？
比較關心景觀環境的朋友會接著問：「台灣的建築設計為什麼有的死死板板？又有的造形特異？和環境不怎麼協調。我們有都市景觀的控制嗎？」
「有的，我們有『都市設計』！內政部營建署規範地方政府，大於一定基地規模的私有建築和所有的公共建築，或者是位於都市計畫特定範圍內的所有建築基地，在核發建築執照之前都要執行『都市設計審議』作業。」我的回答並沒有那麼理直氣壯，心裡想的是：「關照城市整體環境品質的『都市設計』現在已經被窄化成『都市設計審議制度』了！」
事實上在近半世紀以來，「都市設計」之所以成為進步的城市環境治理與實踐的重要議題，是因為現代都市的發展出了問題，而這些問題不是傳統的都市計畫和現代建築所能解決的。本文嘗試重新檢視「都市設計」的內涵與意義，將「都市設計」從窄化的建築審議程序上的工具，換回至整體環境治理與營造的策略與原則。尤其在當前都市計畫、都市更新等法令形成了大家對人民權益和社會正義的關心之刻，希望也能從法律的觀點，引起大家對都市整體環境品質的關注。
位於新莊區文德段的武德殿是日治時期武士練武的道場，武德殿座落周圍有大片的日治時期警察宿舍與郡役所，如今，除了武德殿為歷史建物外，新北市政府依據都市更新條例公開招標，擬剷除周邊公私有土地建物，打造「在地樂活」之城市願景。攝影／蔡牧融
一、簡述「都市設計」的基本觀念
（一）城市三度空間品質的營造
回顧現代城市的發展歷程，「都市設計」（Urban Design）在戰後的歐美國家，是一個維持城市環境品質非常重要的都市計劃工具。簡言之，「都市設計」的目的是營造城市「三度空間」品質。
因為，傳統的都市計畫涉及都市資源在空間上的配置與都市發展的土地利用布局，同時建立都市基盤設施服務系統。對都市發展的控制，除了容積率、建蔽率與高度限制涉及三度空間「量」的規範之外，基本上是「二度空間」的規劃思維。雖然，建築基地上的建築設計雖然是具體的三度空間的呈現，但是無法超出其建築基地的範圍及業主的要求，只能由內向外思考空間設計，而停在建築基地界線之內。自然地，由外向內的整體性三度空間「品質」問題就全屬「都市設計」的範疇。
（二）構成城市整體環境的「實體」和「虛體」
然而，都市的三度空間是整體的，是超出個別基地範圍的整體環境的營造。從環境規劃設計專業的角度來看城市空間，就是「實體」和「虛體」的整體組合。大家很容易看見現代都市建設的建築「實體」，卻忽視了開放空間的「虛體」。城市環境品質失控的關鍵，是在於整體的空間關係被建築物的「實體」壟斷了，「實體」與「虛體」間的共存關係被建築造形支解，「虛體」空間失落了。
由「實體」和「虛體」組合而成的城市環境，除了包括建築物和其開放空間，城市所座落的自然環境和地理形勢更是構成城市整體的基盤，在之上展開了城市的歷史，述說著城市發展的故事。「都市設計」所真正關心的三度空間的「實體」和「虛體」，就是那「天地之間」孕育城市生命和述說城市故事的母體，也是關照我們日常生活和對未來想像的所在，不是眼前新建築所組裝而成的城市進步形像和房地產市場拼圖。
（三）對現代城市發展的反省
其實，在西方現代的城市發展過程中，十九世紀末的社會主義理想者所憧憬的光輝未來和生活願景，都指向一個社會主義與新技術結合所創造的「新社會」想像。二十世紀初的歐洲，「新建築」所啟動的社會使命感曾形成了一股「建築革命」的力量。雖然現在看來，這樣的理想過於簡化城市的內涵，而當時的建築師與工程師曾相信，新技術機能性的理性思維可以解決社會與經濟的實質問題。同時，也有專業者從經驗主義出發，相信回歸田園傳統的城鄉環境才能獲得健康、自然的生活，提出了「田園城市」（Garden City）和「鄰里單元」（Neighborhood Unit）的構想。
但是，他們完全錯估了未來的發展，還不到一個世紀，這個世界已經被資本主義消費文化完全宰制，社會主義的理想早就被政府和財團聯手趕回教課書中，放在書架上了。
面對這錯綜複雜的問題，在都市計畫和建築還沒有徹底醒悟之前，基於對現代都市反省的角度，「都市設計」只不過是一切可能性的代名詞。因此，從空間規劃和治理的面向來看，「都市設計」不能被視為夾在都市計畫和建築設計之間的操作性工具，而是結合空間、時間和人間的整體環境之關照，更是經由機制落實的空間實踐。當然，這些問題也不是僅靠「都市設計」的空間手段就能解決，重要的是「都市設計」在觀念上的倡議以及所揭露的問題，是所有相關專業必須從宏觀的角度認真面對的。
二、對「都市設計」的誤解
「都市設計」在台灣的發展，從觀念的推廣到實踐的操作，也已經有三十多年的累積。從早期留美學者於七零年代將 “Urban Design” 的觀念帶回國內，開始零星的討論，直到1982年台北市「信義副都心」（即信義計畫）之規劃及「信義計畫區都市設計委員會」的組成，首次納入我國都市計畫的執行機制。至今，「都市設計審議制度」已成為全國都市發展及重要建築開發的法定程序。然而，建築實務界對審議機制和程序上的關注，使得原本涵意甚為寬廣的「都市設計」在專業界及政府都市計畫主管單位的認知中，已經不知不覺地被窄化成了「都市設計審議制度」，似乎只要落實審議，就能達成「都市設計」的目的與理想。這樣的認知的確是與「都市設計」這個名詞的定義上有直接關係。
任何具有約定意義的專有名詞都反映觀念上的內涵。顯然，以「都市設計」指Urban Design，確實造成了名詞上和觀念上的侷限，失去了原有的內涵，也造成了對「都市設計」的誤解。英文的Urban源自於拉丁文urb，指聚集之人造環境，比今日以某種規模與功能界定之「都市」的涵意更廣。至於「設計」在一般的認知中，的確是指形式上的創作。事實上，Design不僅是「解決問題的過程」也是「發掘指認問題的過程」；在空間上，設計更是使用者在空間中「活出」生活的過程。若將兩者較寬廣的意義結合，「都市設計」的意義可以是指：「集居生活與集居環境之間的好品質的指認、處理和經營，以及其意義的彰顯。」簡言之，就是「整體生活情境的營造」。
基於上述「整體生活情境的營造」之觀點，從過去的經驗來看，一般對「都市設計」主要的誤解必須說明如下：
（一）誤解「都市設計」是「都市計劃」與「建築設計」間的橋樑
此說法是都市計畫專業和政府技術官僚體系在定義「都市設計」時，最為常用的一種。然而，將「都市設計」置於都市計劃與建築設計之間，試圖彌補兩者對都市整體境品質照顧的疏失，其動機似乎是希望能緩和專業分工所造成的疏離和脫落。但是，將「都市設計」視為介於都市計畫與建築設計之間的橋樑的看法，忽略了「都市設計」對環境「整體性」和都市生活「情境」的關注。「都市設計」只能變成了都市計畫土地使用功能區位配置之後的空間「化妝術」，以及建築形式的設計規範。
（二）誤認「都市設計」就是「景觀」的美化問題
其實，「景觀」（Landscape）一詞雖然是大家所常用的，但是其定義也有意涵上嚴重的侷限。將Landscape譯為「景觀」之後，土地（land）的意義也跟著消失了，似乎「景觀」是指「看得見的景像」，也成了日常語言的視覺美化。是故，「景觀」並未包含Landscape（地景）中「土地」的深層意義。土地之上的「人為變遷」所彰顯的正是人類文明與在地文化的具體內容，「地」消失了，人文的意義也無從體現。若「都市設計」關心的問題是空間與活動的互動、空間與時間的對話，以及空間的象徵意義，那麼「都市設計」是不能被簡化為「景觀」的美化。
（三）「都市設計」操作上的簡化
以台灣目前操作層面的經驗來看，「都市設計」在工具上確實被簡化為在都市計畫細部計畫及地政作業之後的「都市設計準則與規範」，以及在程序上建築物取得建照之前的「都市設計審議」。當然，在都市計畫地區之內，「都市設計」是城市規劃實務上的工具與手段。更具體地說，應該是現行都市計畫傳統規劃手段的擴充、延伸與變通，包括：「全市性都市設計綱要計畫」（Urban Design Plan）、「城市保育計畫」（自然、地景、人文地景、文化資產等）、「都市再生」（非重建式的都市更新）、「生活圈計畫」（社區計畫）、「特定專用區計畫」及各類獎勵制度等。這些操作上的內容，從上層的綱要計畫到下層的執行手段都直接與都市計畫相關。
問題是，在台灣近30年的「都市設計」觀念與制度的推廣與建立，限於專業間的本位主義與制度上的僵化，任何較具反省性的思考模式一旦進入官僚體系，就被窄化、簡化，甚至於原意都跟著消失了。也難怪「都市設計」在其他進步的城市可以作為環境經營與建設的基本信念，而在台灣就會淪為被窄化的工具。
三、「都市設計」實踐工作的類別
有關國外的「都市設計」實踐工作方面，由於美國的都市快速發展，累積了不少各類的經驗，在國際間有其代表性。美國都市設計理論與實踐家唐諾．愛坡亞（Donald Appleyard）曾指出美國的「都市設計」實踐工作因不同的專業角色及政治取向可以分為三類：「開發的」、「社區的」和「保育的」。每一類的實踐工作都有其不同的社會經濟背景、動機、委託者和工作內容。雖這樣的分類是針對六０年代到八０年代的美國「都市設計」經驗，但是對九０年代以後的台灣都市問題和「都市設計」的有限經驗而言，還是有其實質的意義。
（一）都市開發取向的「都市設計」（Urban Development Design）
是最初始的一種「都市設計」專業工作，其目的是滿足都市的經濟發展，包括城市中大面積的開發案、交通建設的聯合開發，乃致於新鎮規劃等。專業者的角色是在開發經濟利益的基本要求之下，創造有品質的公共建設和可共享的公共空間，並且引導私人建設達成整體效果。這樣的「都市設計」實踐成果帶給發展中的城市極大的誘惑力。同時也因為經濟發展的單一目的，造成整體環境的不均衡發展和社會階層化的後遺症。因此，近年來也有以具有歷史文化資產價值和地方特性的都市資源而形成的「地區性再發展計畫」，來修正開發取向的都市計劃。
（二）社區取向的「都市設計」（Community Design）
這一類的實踐工作是美國在六０年代間，對應於發展取向的都市建設而形成的，是專業者為了護衛在地的社區生存，對抗粗暴的大型公共交通建設或都市更新（Urban Renewal）所採取的行動。在最初階段，主要是為了在政治的過程爭取社區的發言權，為弱勢或低收入者維護其應享有的生存權益，以「由下而上」的自發性地方計畫對抗既定的都市計畫。但問題是，因為低收入者通常並不擁有支配性的資源，無法主導決策，「社區取向都市設計」目前已轉向為對擁有產權的居民或少數強勢的市民團體，協助其發展自主性的社區重建。事實上在資本城市的運作機制之中，真正「草根性」的社區和在地的弱勢居民，並未確實參與其中。
（三）都市保育取向的「都市設計」（Urban Conservation）
當經濟導向的都市發展進行到某種程度，開始對都市整體境品質發生負面影響時，「都市設計」的取向則必須針對整體環境提出有效的保育政策，以整體的公共環境利益的維護為目的控制發展，其具體的工具則是全市性的「都市設計綱要計畫」（Urban Design Plan）。對自然與人文資源的「保育」（Conservation）是超越「保存」（Preservation）的概念，是將保存與養育、蘊育、成長結合，是將過去、現在和未來串聯延伸在一起的發展。其實，若將城市是為具生命的活體，「都市保育」應該是唯一的策略。
四、「都市設計」在城市治理機制上的再定位
前述「都市設計」是現行都市計畫傳統規劃手段的擴充、延伸與變通，從功能上來看，當然包括了規範建築設計的「都市設計規範與準則」和「都市設計審議制度」。然而，從城市較整體的環境來看，在都市計畫確定之前，需要一個綱領性的指導計畫，一般來說，指的是「綱要計畫」。而全市性的「都市設計計畫」（Urban Design Plan）即是其中相關整體環境品質最重要的部門計畫。
在都市計畫之上位的「綱要計畫」（Comprehensive Plan，也有城市稱之為 General Plan）是指導一個城市發展的最高原則，是由不同的「部門計畫」（Element）組成，部門的類別通常視個別城市的特質而異，一般包括：「人口」（社會組成等）、「經濟」（產業、就業條件等）、「自然資源」（自然環境條件、生態棲地等）、「文化資源」（文化資產、歷史資源等）、「住宅」（需求、供給、房產等）、「社區設施」（基盤設施、交通、公園、教育、醫療、防災等，視重要性可分列不同部門）、「土地使用」（前述部門計畫的空間資源的功能分區，也是執行都市計畫的工具），最重要的是「綱要計畫」還包括了「都市設計」的部門計畫，提出整體環境特質與品質經營與控制原則，作為都市計劃的政策引導依據，在執行層面上，即以「全市性都市設計綱要計畫」（Urban Design Plan）呈現。
五、「都市設計」在台灣被窄化的處境
回顧「都市設計」過去半世紀發展至今的歷程，以及「都市設計」在台灣的處境，感觸頗深。台北市的「都市設計」經驗算是全國最豐富的，1980年7月由KMG建築事務所在市政府工務局的委託下提出《台北市信義計畫都市設計研究》，奠定了地區性的「開發型都市設計」計畫之先例，至今仍是值得討論和檢視的實踐案例，同時也啟動了「都市設計審議」的機制。
至於「全市性都市設計」的計畫，經過了三十多年，到現在尚未具體實現。以台北市為例，最早在1979年台北市政府都市計畫處委託漢寶德先生完成《台北市獨特風格研究》以及1980年行政院國家科學委員會委託夏鑄九教授進行的《台北地區都市意象之研究》，是屬於城市意象的先期研究。到1984年台北市政府委託中原大學的《台北都市景觀計畫研究》，才開始實質規畫的研究。該計畫由胡寶林教授與筆者共同主持，當時基於台北市尚無任何較具體的都市設計計畫，故利用此機會嘗試以「場所理論」完成一個台北市盆地地區的都市設計初步構想。其實「都市設計」的意圖與當時「景觀美化」的計畫初衷是有所差別的，因限於研究案題目不能更動，只能在英文的計畫名稱加上Urban Design，以求名實相符。
然而，等了十年之後，在1994年，台北市政府才有鑑於歷年經濟發展所造成的質與量不均衡的現象，都市發展局終於開始準備進行「台北市都市設計綱要計畫」，並委託淡江大學及文化大學進行基礎性的空間調查及意象分析，然而後續並未積極推動後續工作。1995年筆者在主持都市發展局委託中華民國建築學會進行《台北市中長程重大公共工程建設之景觀衝擊分析暨都市設計管制策略之研究》時，才藉機會提出「台北市實質景觀空間架構」之初步構想，期待提供未來研擬「都市設計綱要計畫」時之參考。
又是十年之後，2005年，都市設計學會才藉「景觀法」立法的機會，幫市府完成了《台北市景觀綱要計畫》。當「景觀法」提出時，大家以為毫不被執政者關注的「全市性」的環境治理有了起死回生的機會，但是因為「景觀法」到現在尚未完成立法程序，景觀綱要計畫也只是一本暫時放在書架上的計畫書，和諸多本計畫書一樣，無奈地等待。
相對於「全市性都市設計」的不受重視，由台北市信義計畫帶動的「都市設計審議」，在營建署的要求之下，陸續發展成為全國地方政府必要的機制。但事實上，目前議制度執行至今，由於審議的品質參差不齊，大部分建築專業者將都市設計審議視為取得建築執照的麻煩程序，對審議的成果並未完全認同，很自然地對「都市設計」也有所誤解。更不幸的是，從整體環境著眼，「全市性都市設計」的必要性隨著對「都市設計」的誤解，被嚴重地忽視。
六、「都市設計」典範的移轉
若「都市設計」源起於對現代化成市的反省，早在六０年代就有相關領域提出了令人深省的論述。但是，從上世紀的美國都市設計發展的經歷來看，從早期反省所引動的人文價值取向到現在，仍未形成空間實踐的主流價值，市場邏輯與商品化反而造就了「無人」的人為空間，市民主義終究敵不過技術官僚體制。然而，延續到本世紀的環境專業的反思並未停止，更為了因應人為和自然的環境威脅，「都市設計」思維模式和價值的移轉是必然的。
（一）以「歷史性都市地景」（Historic Urban Landscape）落實都市發展與都市景觀保存之均衡並存
隨著現代城市「建設性的破壞」現象日益明顯，對文化資產的保護的意識相對提高，政府透過立法落實文化資產保存的工作也有所做為，對城市歷史性空間保存是有具體效果。但是，文化資產保存與活化的義意，常被資本力量運作而縉紳化，被消費文化滲透而異化。
近年由於世界各城市文化資產保存的經驗中，不當的都市發展對具歷史意義環境的影響，使得「歷史性都市地景」成為城市發展的重要議題，尤其在聯合國教科文組織在2012 年五月正式簽署「歷史性都市地景建議文」（Recommendation on the Historic Urban Landscape）之後，更確定了其重要性與必要性，並揭示了朝向思考都市發展與都市景觀保存均衡並存的方法論。
「歷史性都市地景」強調的是，將「軟性規範」列入政策與相關維護思考之中，並不試圖取代原有的法條，而是以城市中歷史資源為基底，朝向都市發展與都市景觀保存均衡並存。也就是說，從過去以經濟導向的都市發展，轉向為歷史保存為基礎的都市再生。簡單的來說，都市是一個活體，變化是必然的，只是在變遷的過程中，如何將「好東西」留下來，並且讓這些「好東西」能活得更好。文化遺產的保存目的，是必須要在都市發展中能展現其魅力，並且發揮城市再生的關鍵性作用。
從城市環境治理的工具來看，僅透過都市計畫或「都市設計」一般性的管制是無法照顧到整體文化資產保存，應該回歸「城市保育」取向的「都市設計」，從「全市性都市設計計畫」落實於社區性的「地區性都市設計計畫」及「都市設計」管制。
（二）透過「綠色基盤設施」支撐永續城市規劃的實踐
傳統都市計畫的土地使用與系統規劃，是以功能區化和交通運輸系統為主，配置所有的都市基盤設施。這些基礎設施長期以來皆以傳統的都市工程和環境工程為之，遠離了與自然條件的關係，過度依賴大尺度系統的水泥化硬體工程，通稱為「灰色基盤設施」（Grey Infrastructure）。目前我們面臨的都市熱島、都市洪泛、健康環境等問題，都與水泥化的都市建設有關。「綠色基盤設施」（Green Infrastructure）是針對上述問題所提出的反向思考，從隔絕圍堵轉向到順應自然，並利用自然的條件處理生活所需的基礎設施。
面對氣候極端化和地球升溫的現況，政府正在積極試圖由各部會的行動計畫落實「國家氣候變遷調適政策綱領」。然而，各地方政府在推動「生態城市」與「生態社區」的政策推動下，並未完全掌握「綠色基盤設施」的要點，大略只能將抽象的「生態」概念付加在都市「綠化」的環境之上，忽略「綠色基盤設施」在「都市設計」上整合性的意義。事實上，在社區、地區到城市不同空間範圍的建成環境中，皆可建佈不同尺度的「綠色基盤設施」，包括：雨水的治理、生活用水的處理（上、中、下）、再生能源、廢棄物回收再利用、生物性微氣候控制（Bioclimatic control）、綠色交通（人流、物流）、與生活結合的有機耕作（Permaculture，樸門農藝）和都市農作（Urban farming）、生物多樣性、綠質量組合的綠地系統等。各城市可以依據不同體質的特質，規劃並改造由「灰色」到「綠色」的基盤設施，為實踐「生態城市」與「生態社區」打下實質的基礎。
六、結語
從針對現代都市的反省的角度來看，其實「都市設計」只不過是調整專業思為與實踐的一切可能性之代名詞。簡單說，而這類工作的特性是：其對象是在地性的，在過程上必須納入市民的參與，其精神是公共性的取向，基礎是人文與自然資源的保育，實踐的成果是永續的環境，在工作上的關係是多領域的合作等等。
對應環境和社會的挑戰，需要專業思維模式和價值觀的反思。當科技發展挾持政治與經濟的力量，凌駕於社會與文化的價值時，「自然」與「歷史」仍然是人類文明反思的根源。而「永續」、「社區」和「歷史性」是環境規劃設計專業行動的價值基礎，我們不能只停留在專業知識和技術上的應用，而要誠實面對專業者「道德性的挑戰」。
我一直相信「實踐的力量」。但是，當前資本主義的運作體系攏絡了政治思維和經濟邏輯，任何「整體而長遠」的作為皆會被擱置，除非有法律的規範。台灣相關都市環境的法條不少，但是只有「都市計畫」是涉及整體性的環境規範。事實上，落實「都市設計」的構想除了指定或登錄文化資產、賦稅減免和產業扶助等手段之外，還是要運用都市計劃的工具。目前「都市設計」仍然僅被侷限在「都市設計審議機制」，缺少了前述的「綱要計畫」、「全市性都市設計計畫」等應該具有法律效用的城市治理依據。關照整體環境品質的「都市設計」裡想，只能期待政府的專業作為，透過專案的計畫和示範性的成果來呈現。然而，除了極少數例外，地方政府的專業認知與能量的不足是普遍的事實，只有從中央訂定有前瞻性的法規，才能規範地方政府選舉文化的短線操作。也許在爭議中的「國土法」和「景觀法」通過後，我們有機會在不同的平台上努力。
還是以台北是當前的都市發展政策為例，都市更新在「文林苑事件」之後，面臨更急迫的政治承諾兌現，也遭受更強大的房地產開發的政治壓力。在這些硬硬的壓力匯集的同時，隨伴著「2011世界設計大展」舉辦成功的信心，市政府試圖轉向以「軟實力」展現台北未來的可能性，包括：爭取2016「世界設計之都（World Design Capital）」的準備、推動「創意城市」的策略與行動、及以台北文化歷史為內涵的「建城130年」活動策劃。雖然這些政策免不了都和選舉有關，我們還是盼望有機會將這些累積，轉化成整體和長遠的政策與計畫。
高雄市是有企圖的進步城市，從公共環境的建設和推動低碳城市的作為皆有其創意與行動；台灣其它大小城市也各有特質，也有各自要面對的問題與限制。我期待在台灣面對經濟退縮時，大家一起放慢腳步，放下情緒，將當前的遲緩當作機會，透過「反省」做點「整體而長遠」的打算。無論如何，「創意」來自於「反省」，「創意」的基礎就是「反省」。
最後，想分享一點個人的經驗。在我服務的中原大學，財經法律學系和景觀學系已經持續合作五年，由財法系的傅玲靜老師策劃並開授「對話式環境法」課程，將台灣環境相關的重大議題帶進教室，兩系的師生共同探究法律的思維、價值、觀點、立和場和機會，同時討論環境規劃設計的觀念和責任。為了加強同學對議題和事件的瞭解，更結合了「設計倫理」設計學院通識課程，邀請專家、社區、業者、政府等當事參與者舉辦論壇。這些年來，從傅老師的身教言教之中，我不僅增加了對法律的認識，更深切體會到法律對環境治理的重要性和關鍵性。也從在第一線奮戰的環境正義鬥士如：林三加律師、蔡雅瀅律師、詹順貴律師等人的法律觀點和人格特質上，感受到堅持的信念和理性的創意。
這一切都說明了專業的宏觀信念與知能是需要跨領域的學習，尤其環境規劃設計專業理想的實踐，是必須在跨領域專業合作的過程中才能落實。也許對本文贅述的「都市設計」及相關問題，關心環境的法律界朋友能提供思維線索與專業意見。▉
（一）城市三度空間品質的營造
回顧現代城市的發展歷程，「都市設計」（Urban Design）在戰後的歐美國家，是一個維持城市環境品質非常重要的都市計劃工具。簡言之，「都市設計」的目的是營造城市「三度空間」品質。
因為，傳統的都市計畫涉及都市資源在空間上的配置與都市發展的土地利用布局，同時建立都市基盤設施服務系統。對都市發展的控制，除了容積率、建蔽率與高度限制涉及三度空間「量」的規範之外，基本上是「二度空間」的規劃思維。雖然，建築基地上的建築設計雖然是具體的三度空間的呈現，但是無法超出其建築基地的範圍及業主的要求，只能由內向外思考空間設計，而停在建築基地界線之內。自然地，由外向內的整體性三度空間「品質」問題就全屬「都市設計」的範疇。
（二）構成城市整體環境的「實體」和「虛體」
然而，都市的三度空間是整體的，是超出個別基地範圍的整體環境的營造。從環境規劃設計專業的角度來看城市空間，就是「實體」和「虛體」的整體組合。大家很容易看見現代都市建設的建築「實體」，卻忽視了開放空間的「虛體」。城市環境品質失控的關鍵，是在於整體的空間關係被建築物的「實體」壟斷了，「實體」與「虛體」間的共存關係被建築造形支解，「虛體」空間失落了。
由「實體」和「虛體」組合而成的城市環境，除了包括建築物和其開放空間，城市所座落的自然環境和地理形勢更是構成城市整體的基盤，在之上展開了城市的歷史，述說著城市發展的故事。「都市設計」所真正關心的三度空間的「實體」和「虛體」，就是那「天地之間」孕育城市生命和述說城市故事的母體，也是關照我們日常生活和對未來想像的所在，不是眼前新建築所組裝而成的城市進步形像和房地產市場拼圖。
（三）對現代城市發展的反省
其實，在西方現代的城市發展過程中，十九世紀末的社會主義理想者所憧憬的光輝未來和生活願景，都指向一個社會主義與新技術結合所創造的「新社會」想像。二十世紀初的歐洲，「新建築」所啟動的社會使命感曾形成了一股「建築革命」的力量。雖然現在看來，這樣的理想過於簡化城市的內涵，而當時的建築師與工程師曾相信，新技術機能性的理性思維可以解決社會與經濟的實質問題。同時，也有專業者從經驗主義出發，相信回歸田園傳統的城鄉環境才能獲得健康、自然的生活，提出了「田園城市」（Garden City）和「鄰里單元」（Neighborhood Unit）的構想。
但是，他們完全錯估了未來的發展，還不到一個世紀，這個世界已經被資本主義消費文化完全宰制，社會主義的理想早就被政府和財團聯手趕回教課書中，放在書架上了。
面對這錯綜複雜的問題，在都市計畫和建築還沒有徹底醒悟之前，基於對現代都市反省的角度，「都市設計」只不過是一切可能性的代名詞。因此，從空間規劃和治理的面向來看，「都市設計」不能被視為夾在都市計畫和建築設計之間的操作性工具，而是結合空間、時間和人間的整體環境之關照，更是經由機制落實的空間實踐。當然，這些問題也不是僅靠「都市設計」的空間手段就能解決，重要的是「都市設計」在觀念上的倡議以及所揭露的問題，是所有相關專業必須從宏觀的角度認真面對的。
二、對「都市設計」的誤解
「都市設計」在台灣的發展，從觀念的推廣到實踐的操作，也已經有三十多年的累積。從早期留美學者於七零年代將 “Urban Design” 的觀念帶回國內，開始零星的討論，直到1982年台北市「信義副都心」（即信義計畫）之規劃及「信義計畫區都市設計委員會」的組成，首次納入我國都市計畫的執行機制。至今，「都市設計審議制度」已成為全國都市發展及重要建築開發的法定程序。然而，建築實務界對審議機制和程序上的關注，使得原本涵意甚為寬廣的「都市設計」在專業界及政府都市計畫主管單位的認知中，已經不知不覺地被窄化成了「都市設計審議制度」，似乎只要落實審議，就能達成「都市設計」的目的與理想。這樣的認知的確是與「都市設計」這個名詞的定義上有直接關係。
任何具有約定意義的專有名詞都反映觀念上的內涵。顯然，以「都市設計」指Urban Design，確實造成了名詞上和觀念上的侷限，失去了原有的內涵，也造成了對「都市設計」的誤解。英文的Urban源自於拉丁文urb，指聚集之人造環境，比今日以某種規模與功能界定之「都市」的涵意更廣。至於「設計」在一般的認知中，的確是指形式上的創作。事實上，Design不僅是「解決問題的過程」也是「發掘指認問題的過程」；在空間上，設計更是使用者在空間中「活出」生活的過程。若將兩者較寬廣的意義結合，「都市設計」的意義可以是指：「集居生活與集居環境之間的好品質的指認、處理和經營，以及其意義的彰顯。」簡言之，就是「整體生活情境的營造」。
基於上述「整體生活情境的營造」之觀點，從過去的經驗來看，一般對「都市設計」主要的誤解必須說明如下：
（一）誤解「都市設計」是「都市計劃」與「建築設計」間的橋樑
此說法是都市計畫專業和政府技術官僚體系在定義「都市設計」時，最為常用的一種。然而，將「都市設計」置於都市計劃與建築設計之間，試圖彌補兩者對都市整體境品質照顧的疏失，其動機似乎是希望能緩和專業分工所造成的疏離和脫落。但是，將「都市設計」視為介於都市計畫與建築設計之間的橋樑的看法，忽略了「都市設計」對環境「整體性」和都市生活「情境」的關注。「都市設計」只能變成了都市計畫土地使用功能區位配置之後的空間「化妝術」，以及建築形式的設計規範。
（二）誤認「都市設計」就是「景觀」的美化問題
其實，「景觀」（Landscape）一詞雖然是大家所常用的，但是其定義也有意涵上嚴重的侷限。將Landscape譯為「景觀」之後，土地（land）的意義也跟著消失了，似乎「景觀」是指「看得見的景像」，也成了日常語言的視覺美化。是故，「景觀」並未包含Landscape（地景）中「土地」的深層意義。土地之上的「人為變遷」所彰顯的正是人類文明與在地文化的具體內容，「地」消失了，人文的意義也無從體現。若「都市設計」關心的問題是空間與活動的互動、空間與時間的對話，以及空間的象徵意義，那麼「都市設計」是不能被簡化為「景觀」的美化。
（三）「都市設計」操作上的簡化
以台灣目前操作層面的經驗來看，「都市設計」在工具上確實被簡化為在都市計畫細部計畫及地政作業之後的「都市設計準則與規範」，以及在程序上建築物取得建照之前的「都市設計審議」。當然，在都市計畫地區之內，「都市設計」是城市規劃實務上的工具與手段。更具體地說，應該是現行都市計畫傳統規劃手段的擴充、延伸與變通，包括：「全市性都市設計綱要計畫」（Urban Design Plan）、「城市保育計畫」（自然、地景、人文地景、文化資產等）、「都市再生」（非重建式的都市更新）、「生活圈計畫」（社區計畫）、「特定專用區計畫」及各類獎勵制度等。這些操作上的內容，從上層的綱要計畫到下層的執行手段都直接與都市計畫相關。
問題是，在台灣近30年的「都市設計」觀念與制度的推廣與建立，限於專業間的本位主義與制度上的僵化，任何較具反省性的思考模式一旦進入官僚體系，就被窄化、簡化，甚至於原意都跟著消失了。也難怪「都市設計」在其他進步的城市可以作為環境經營與建設的基本信念，而在台灣就會淪為被窄化的工具。
三、「都市設計」實踐工作的類別
有關國外的「都市設計」實踐工作方面，由於美國的都市快速發展，累積了不少各類的經驗，在國際間有其代表性。美國都市設計理論與實踐家唐諾．愛坡亞（Donald Appleyard）曾指出美國的「都市設計」實踐工作因不同的專業角色及政治取向可以分為三類：「開發的」、「社區的」和「保育的」。每一類的實踐工作都有其不同的社會經濟背景、動機、委託者和工作內容。雖這樣的分類是針對六０年代到八０年代的美國「都市設計」經驗，但是對九０年代以後的台灣都市問題和「都市設計」的有限經驗而言，還是有其實質的意義。
（一）都市開發取向的「都市設計」（Urban Development Design）
是最初始的一種「都市設計」專業工作，其目的是滿足都市的經濟發展，包括城市中大面積的開發案、交通建設的聯合開發，乃致於新鎮規劃等。專業者的角色是在開發經濟利益的基本要求之下，創造有品質的公共建設和可共享的公共空間，並且引導私人建設達成整體效果。這樣的「都市設計」實踐成果帶給發展中的城市極大的誘惑力。同時也因為經濟發展的單一目的，造成整體環境的不均衡發展和社會階層化的後遺症。因此，近年來也有以具有歷史文化資產價值和地方特性的都市資源而形成的「地區性再發展計畫」，來修正開發取向的都市計劃。
（二）社區取向的「都市設計」（Community Design）
這一類的實踐工作是美國在六０年代間，對應於發展取向的都市建設而形成的，是專業者為了護衛在地的社區生存，對抗粗暴的大型公共交通建設或都市更新（Urban Renewal）所採取的行動。在最初階段，主要是為了在政治的過程爭取社區的發言權，為弱勢或低收入者維護其應享有的生存權益，以「由下而上」的自發性地方計畫對抗既定的都市計畫。但問題是，因為低收入者通常並不擁有支配性的資源，無法主導決策，「社區取向都市設計」目前已轉向為對擁有產權的居民或少數強勢的市民團體，協助其發展自主性的社區重建。事實上在資本城市的運作機制之中，真正「草根性」的社區和在地的弱勢居民，並未確實參與其中。
（三）都市保育取向的「都市設計」（Urban Conservation）
當經濟導向的都市發展進行到某種程度，開始對都市整體境品質發生負面影響時，「都市設計」的取向則必須針對整體環境提出有效的保育政策，以整體的公共環境利益的維護為目的控制發展，其具體的工具則是全市性的「都市設計綱要計畫」（Urban Design Plan）。對自然與人文資源的「保育」（Conservation）是超越「保存」（Preservation）的概念，是將保存與養育、蘊育、成長結合，是將過去、現在和未來串聯延伸在一起的發展。其實，若將城市是為具生命的活體，「都市保育」應該是唯一的策略。
四、「都市設計」在城市治理機制上的再定位
前述「都市設計」是現行都市計畫傳統規劃手段的擴充、延伸與變通，從功能上來看，當然包括了規範建築設計的「都市設計規範與準則」和「都市設計審議制度」。然而，從城市較整體的環境來看，在都市計畫確定之前，需要一個綱領性的指導計畫，一般來說，指的是「綱要計畫」。而全市性的「都市設計計畫」（Urban Design Plan）即是其中相關整體環境品質最重要的部門計畫。
在都市計畫之上位的「綱要計畫」（Comprehensive Plan，也有城市稱之為 General Plan）是指導一個城市發展的最高原則，是由不同的「部門計畫」（Element）組成，部門的類別通常視個別城市的特質而異，一般包括：「人口」（社會組成等）、「經濟」（產業、就業條件等）、「自然資源」（自然環境條件、生態棲地等）、「文化資源」（文化資產、歷史資源等）、「住宅」（需求、供給、房產等）、「社區設施」（基盤設施、交通、公園、教育、醫療、防災等，視重要性可分列不同部門）、「土地使用」（前述部門計畫的空間資源的功能分區，也是執行都市計畫的工具），最重要的是「綱要計畫」還包括了「都市設計」的部門計畫，提出整體環境特質與品質經營與控制原則，作為都市計劃的政策引導依據，在執行層面上，即以「全市性都市設計綱要計畫」（Urban Design Plan）呈現。
五、「都市設計」在台灣被窄化的處境
回顧「都市設計」過去半世紀發展至今的歷程，以及「都市設計」在台灣的處境，感觸頗深。台北市的「都市設計」經驗算是全國最豐富的，1980年7月由KMG建築事務所在市政府工務局的委託下提出《台北市信義計畫都市設計研究》，奠定了地區性的「開發型都市設計」計畫之先例，至今仍是值得討論和檢視的實踐案例，同時也啟動了「都市設計審議」的機制。
至於「全市性都市設計」的計畫，經過了三十多年，到現在尚未具體實現。以台北市為例，最早在1979年台北市政府都市計畫處委託漢寶德先生完成《台北市獨特風格研究》以及1980年行政院國家科學委員會委託夏鑄九教授進行的《台北地區都市意象之研究》，是屬於城市意象的先期研究。到1984年台北市政府委託中原大學的《台北都市景觀計畫研究》，才開始實質規畫的研究。該計畫由胡寶林教授與筆者共同主持，當時基於台北市尚無任何較具體的都市設計計畫，故利用此機會嘗試以「場所理論」完成一個台北市盆地地區的都市設計初步構想。其實「都市設計」的意圖與當時「景觀美化」的計畫初衷是有所差別的，因限於研究案題目不能更動，只能在英文的計畫名稱加上Urban Design，以求名實相符。
然而，等了十年之後，在1994年，台北市政府才有鑑於歷年經濟發展所造成的質與量不均衡的現象，都市發展局終於開始準備進行「台北市都市設計綱要計畫」，並委託淡江大學及文化大學進行基礎性的空間調查及意象分析，然而後續並未積極推動後續工作。1995年筆者在主持都市發展局委託中華民國建築學會進行《台北市中長程重大公共工程建設之景觀衝擊分析暨都市設計管制策略之研究》時，才藉機會提出「台北市實質景觀空間架構」之初步構想，期待提供未來研擬「都市設計綱要計畫」時之參考。
又是十年之後，2005年，都市設計學會才藉「景觀法」立法的機會，幫市府完成了《台北市景觀綱要計畫》。當「景觀法」提出時，大家以為毫不被執政者關注的「全市性」的環境治理有了起死回生的機會，但是因為「景觀法」到現在尚未完成立法程序，景觀綱要計畫也只是一本暫時放在書架上的計畫書，和諸多本計畫書一樣，無奈地等待。
相對於「全市性都市設計」的不受重視，由台北市信義計畫帶動的「都市設計審議」，在營建署的要求之下，陸續發展成為全國地方政府必要的機制。但事實上，目前議制度執行至今，由於審議的品質參差不齊，大部分建築專業者將都市設計審議視為取得建築執照的麻煩程序，對審議的成果並未完全認同，很自然地對「都市設計」也有所誤解。更不幸的是，從整體環境著眼，「全市性都市設計」的必要性隨著對「都市設計」的誤解，被嚴重地忽視。
六、「都市設計」典範的移轉
若「都市設計」源起於對現代化成市的反省，早在六０年代就有相關領域提出了令人深省的論述。但是，從上世紀的美國都市設計發展的經歷來看，從早期反省所引動的人文價值取向到現在，仍未形成空間實踐的主流價值，市場邏輯與商品化反而造就了「無人」的人為空間，市民主義終究敵不過技術官僚體制。然而，延續到本世紀的環境專業的反思並未停止，更為了因應人為和自然的環境威脅，「都市設計」思維模式和價值的移轉是必然的。
（一）以「歷史性都市地景」（Historic Urban Landscape）落實都市發展與都市景觀保存之均衡並存
隨著現代城市「建設性的破壞」現象日益明顯，對文化資產的保護的意識相對提高，政府透過立法落實文化資產保存的工作也有所做為，對城市歷史性空間保存是有具體效果。但是，文化資產保存與活化的義意，常被資本力量運作而縉紳化，被消費文化滲透而異化。
近年由於世界各城市文化資產保存的經驗中，不當的都市發展對具歷史意義環境的影響，使得「歷史性都市地景」成為城市發展的重要議題，尤其在聯合國教科文組織在2012 年五月正式簽署「歷史性都市地景建議文」（Recommendation on the Historic Urban Landscape）之後，更確定了其重要性與必要性，並揭示了朝向思考都市發展與都市景觀保存均衡並存的方法論。
「歷史性都市地景」強調的是，將「軟性規範」列入政策與相關維護思考之中，並不試圖取代原有的法條，而是以城市中歷史資源為基底，朝向都市發展與都市景觀保存均衡並存。也就是說，從過去以經濟導向的都市發展，轉向為歷史保存為基礎的都市再生。簡單的來說，都市是一個活體，變化是必然的，只是在變遷的過程中，如何將「好東西」留下來，並且讓這些「好東西」能活得更好。文化遺產的保存目的，是必須要在都市發展中能展現其魅力，並且發揮城市再生的關鍵性作用。
從城市環境治理的工具來看，僅透過都市計畫或「都市設計」一般性的管制是無法照顧到整體文化資產保存，應該回歸「城市保育」取向的「都市設計」，從「全市性都市設計計畫」落實於社區性的「地區性都市設計計畫」及「都市設計」管制。
（二）透過「綠色基盤設施」支撐永續城市規劃的實踐
傳統都市計畫的土地使用與系統規劃，是以功能區化和交通運輸系統為主，配置所有的都市基盤設施。這些基礎設施長期以來皆以傳統的都市工程和環境工程為之，遠離了與自然條件的關係，過度依賴大尺度系統的水泥化硬體工程，通稱為「灰色基盤設施」（Grey Infrastructure）。目前我們面臨的都市熱島、都市洪泛、健康環境等問題，都與水泥化的都市建設有關。「綠色基盤設施」（Green Infrastructure）是針對上述問題所提出的反向思考，從隔絕圍堵轉向到順應自然，並利用自然的條件處理生活所需的基礎設施。
面對氣候極端化和地球升溫的現況，政府正在積極試圖由各部會的行動計畫落實「國家氣候變遷調適政策綱領」。然而，各地方政府在推動「生態城市」與「生態社區」的政策推動下，並未完全掌握「綠色基盤設施」的要點，大略只能將抽象的「生態」概念付加在都市「綠化」的環境之上，忽略「綠色基盤設施」在「都市設計」上整合性的意義。事實上，在社區、地區到城市不同空間範圍的建成環境中，皆可建佈不同尺度的「綠色基盤設施」，包括：雨水的治理、生活用水的處理（上、中、下）、再生能源、廢棄物回收再利用、生物性微氣候控制（Bioclimatic control）、綠色交通（人流、物流）、與生活結合的有機耕作（Permaculture，樸門農藝）和都市農作（Urban farming）、生物多樣性、綠質量組合的綠地系統等。各城市可以依據不同體質的特質，規劃並改造由「灰色」到「綠色」的基盤設施，為實踐「生態城市」與「生態社區」打下實質的基礎。
六、結語
從針對現代都市的反省的角度來看，其實「都市設計」只不過是調整專業思為與實踐的一切可能性之代名詞。簡單說，而這類工作的特性是：其對象是在地性的，在過程上必須納入市民的參與，其精神是公共性的取向，基礎是人文與自然資源的保育，實踐的成果是永續的環境，在工作上的關係是多領域的合作等等。
對應環境和社會的挑戰，需要專業思維模式和價值觀的反思。當科技發展挾持政治與經濟的力量，凌駕於社會與文化的價值時，「自然」與「歷史」仍然是人類文明反思的根源。而「永續」、「社區」和「歷史性」是環境規劃設計專業行動的價值基礎，我們不能只停留在專業知識和技術上的應用，而要誠實面對專業者「道德性的挑戰」。
我一直相信「實踐的力量」。但是，當前資本主義的運作體系攏絡了政治思維和經濟邏輯，任何「整體而長遠」的作為皆會被擱置，除非有法律的規範。台灣相關都市環境的法條不少，但是只有「都市計畫」是涉及整體性的環境規範。事實上，落實「都市設計」的構想除了指定或登錄文化資產、賦稅減免和產業扶助等手段之外，還是要運用都市計劃的工具。目前「都市設計」仍然僅被侷限在「都市設計審議機制」，缺少了前述的「綱要計畫」、「全市性都市設計計畫」等應該具有法律效用的城市治理依據。關照整體環境品質的「都市設計」裡想，只能期待政府的專業作為，透過專案的計畫和示範性的成果來呈現。然而，除了極少數例外，地方政府的專業認知與能量的不足是普遍的事實，只有從中央訂定有前瞻性的法規，才能規範地方政府選舉文化的短線操作。也許在爭議中的「國土法」和「景觀法」通過後，我們有機會在不同的平台上努力。
還是以台北是當前的都市發展政策為例，都市更新在「文林苑事件」之後，面臨更急迫的政治承諾兌現，也遭受更強大的房地產開發的政治壓力。在這些硬硬的壓力匯集的同時，隨伴著「2011世界設計大展」舉辦成功的信心，市政府試圖轉向以「軟實力」展現台北未來的可能性，包括：爭取2016「世界設計之都（World Design Capital）」的準備、推動「創意城市」的策略與行動、及以台北文化歷史為內涵的「建城130年」活動策劃。雖然這些政策免不了都和選舉有關，我們還是盼望有機會將這些累積，轉化成整體和長遠的政策與計畫。
高雄市是有企圖的進步城市，從公共環境的建設和推動低碳城市的作為皆有其創意與行動；台灣其它大小城市也各有特質，也有各自要面對的問題與限制。我期待在台灣面對經濟退縮時，大家一起放慢腳步，放下情緒，將當前的遲緩當作機會，透過「反省」做點「整體而長遠」的打算。無論如何，「創意」來自於「反省」，「創意」的基礎就是「反省」。
最後，想分享一點個人的經驗。在我服務的中原大學，財經法律學系和景觀學系已經持續合作五年，由財法系的傅玲靜老師策劃並開授「對話式環境法」課程，將台灣環境相關的重大議題帶進教室，兩系的師生共同探究法律的思維、價值、觀點、立和場和機會，同時討論環境規劃設計的觀念和責任。為了加強同學對議題和事件的瞭解，更結合了「設計倫理」設計學院通識課程，邀請專家、社區、業者、政府等當事參與者舉辦論壇。這些年來，從傅老師的身教言教之中，我不僅增加了對法律的認識，更深切體會到法律對環境治理的重要性和關鍵性。也從在第一線奮戰的環境正義鬥士如：林三加律師、蔡雅瀅律師、詹順貴律師等人的法律觀點和人格特質上，感受到堅持的信念和理性的創意。
這一切都說明了專業的宏觀信念與知能是需要跨領域的學習，尤其環境規劃設計專業理想的實踐，是必須在跨領域專業合作的過程中才能落實。也許對本文贅述的「都市設計」及相關問題，關心環境的法律界朋友能提供思維線索與專業意見。▉
附註：本文整理自筆者在「中華民國景觀學會」出版之《2012 Landscape II景觀專刊》〈從景觀專業看「都市設計」的困境與契機〉
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